Glosas al Plan de Desarrollo Bogotá Humana

Por Román Vega Romero

Esta semana culmina, en la Comisión respectiva del Concejo, el debate sobre el Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012-2016. A pesar de la oposición inicial de ciertos sectores de la derecha y del centro-derecha, es muy posible que este Plan sea aprobado y que se convierta en la brújula del gobierno de Petro, la cual tendremos como referente obligatorio para la acción política en la ciudad durante los próximos años.

El Plan continúa algunos enfoques y componentes de los planes previos del PDA, especialmente los relacionados con la política social orientada a reducir la pobreza y mejorar las condiciones de bienestar en calidad de vida de los ciudadanos, como lo fueron algunos de los programas de educación, atención primaria en salud, alimentación y transporte multimodal, entre otros. Sin embargo, hay énfasis nuevos y temas criticables. Los primeros se orientan a reducir la segregación socio espacial y la inequidad social, reordenar la ciudad alrededor del agua, luchar contra la corrupción y profundizar la participación ciudadana.

Los segundos se refieren al financiamiento incierto y a la posible incapacidad de gestión para lograr sus metas, la re-densificación del crecimiento de la ciudad en las áreas central es sin una visión metropolitana de la misma, el enfoque de reducción de segregación socio espacial basado en la mezcla de pobres y ricos en las zonas de residencia de los sectores populares, ya la retórica del cambio climático sin incidencia en los factores estructurales que lo generan, entre otros. Para sopesar cómo el Plan mantiene el legado del PDA e innova en materia de política pública es importante referirse a los siguientes aspectos: su enfoque general, sus tres ejes, el financiamiento y, por último, el momento político que su debate genera.

El enfoque del Plan bebe en la tradición del liberalismo radical decimo  Nicode John Stuart Mill y Jeremy Bentham, sobre las libertades y la competencia; en las concepciones liberales recientes de Henry George, Harold Hotelling, John Maynard Keynes y sucesores como William Vickrey, sobre la redistribución de la propiedad, la renta del suelo ylas ganancias de edificabilidad urbana; y en los enfoques también liberales de justicia social como equidad de John Rawls- sus principios de igualdad de oportunidades y maximización de la situación de los que están peor en un marco general de desigualdades - y de Amartya Sen-sobre las dotaciones e igualdad de capacidades de las personas; tradiciones estas de justicia social que también hicieron(que fueron) parte de las concepciones de los planes de desarrollo del PDA desde Luis Eduardo Garzón hasta Clara López, pero que ahora, junto con las de los economistas liberales antes mencionados, podrían admitirla posibilidad de algunas prácticas de redistribución de ingresos y de regulación del mercado del suelo y de los inmuebles, orientadas a impactar la segregación socio espacial y las desigualdades socioeconómicas, como las del ingreso, no movidas por los planes anteriores.

Llama la atención que aunque el Plan hace énfasis y desarrolla el enfoque diferencial de género, etnia y generación (ciclo vital), como lo hicieron los anteriores del PDA, nunca se refiere a un enfoque de poder de clase, cuestión consistente con la idea de Petro, y del liberalismo progresista, de que la contradicción principal no es entre clases sino entre modelos de desarrollo(Neoliberal vs Keynesiano) y, en el aspecto del cambio climático, en su relación con la naturaleza. Esta perspectiva no clasista del Plan es su talón de Aquiles fundamental, en términos de su incapacidad política para remover, como en gran parte sucedió con los gobiernos del PDA, las tradicionales y nuevas relaciones básicas de poder de la ciudad que han venido constituyéndose desde que esta sumió la orientación capitalista de su modo de producción y consumo a partir de 1910, y hasta su actual configuración neoliberal de ciudad, haciéndola crecientemente segregadora, generadora de desigualdad social, expulsora de los sectores populares del centro hacia la periferia, y destructora del ambiente. 

Los tres ejes estratégicos del Plan hacen referencia a la reducción de la segregación y la discriminación, el enfrentamiento del cambio climático y el ordenamiento alrededor del agua, y la defensa y fortalecimiento de lo público. Respecto a ellos es preciso hacer alusión a algunos de los programas emblemáticos que les dan desarrollo. En el primer eje no hay nada nuevo en el tema de  salud, más allá de la intención de fortalecer la atención primaria y luchar contra los brotes de corrupción en los hospitales públicos adscritos; la idea de desmercantilizar la salud que movió Petro durante la campaña no pasa de ser retórica mientras subsista el modelo de mercado de aseguramiento y prestación de servicios hoy en crisis. Por el contrario, la promoción de la universalización del aseguramiento como estrategia para garantizar acceso universal terminará por agravar la crisis financiera de los hospitales al terminar de entregar a las EPS los recursos que directamente manejaba la Secretaría Distrital de Salud para pagar la prestación de los servicios. Algunos programas de educación son simple reedición de programas del POLO como el de Escuela Ciudad – Ciudad Escuela, ahora bajo la forma de jornada única reducida a 40 horas semanales, para lo cual se plantean 15 colegios de cien prometidos en campaña. La creación del grado 12° voluntario no tendrá ningún impacto en el acceso de los pobres a la educación superior, cuyo fortalecimiento se deja de lado. La ampliación de cobertura de educación inicial de la infancia, que se propone en complementariedad con las iniciativas del gobierno nacional, no avanza en formalización ni en vinculación de maestros nuevos a cargo de la Secretaría de Educación.

Hay otras iniciativas interesantes, como la creación de la Secretaría Distrital de la Mujer, la soberanía y seguridad alimentaria y nutricional, la progresividad de los subsidios y de las tarifas y el mejoramiento de la accesibilidad financiera a los servicios públicos para sectores vulnerables. Sin embargo, el plan distrital de reparación integral de las víctimas del conflicto armado, aunque entrega 40.000 viviendas de interés prioritario (VIP), algunas en el centro, no es consecuente con el enfoque diferencial aplicable a esta población. La oferta de70 mil VIP no corrige la política de vivienda precaria para los pobres entronizada por el modelo neoliberal porque éstas son tan pequeñas y concentradas por hectárea (150 viviendas), que no mejorarán las aspiraciones populares de laguna vez acceder a vivienda digna. Los programas de ruralidad humana, aunque podrían extender las Zonas de Reserva Campesina iniciadas en el Sumapaz hacia otras zonas rurales de la ciudad como Usme y Ciudad Bolívar, no quedan explícitamente incluidas. El programa de economía popular, y el de trabajo decente y digno, aunque podrían ayudar a construir crecimiento bajo una estrategia de ampliación del mercado interno, no aclaran cómo enfrentarán el impacto negativo del TLC en sectores estratégicos de la producción y el trabajo. Los proyectos de renovación y revitalización urbana, aunque se plantean teóricamente más incluyentes e integrales al buscar proteger la permanencia en los territorios de sus actuales habitantes y favorecer un reparto más equitativo de cargas, beneficios y plusvalías, podrían quedar atrapados en la estrategia de alianzas público-privadas si se ejecutan entregándoles gabelas al sector empresarial.

El eje que se refiere al cambio climático y ordenamiento de la ciudad alrededor del agua, aunque no incluido en los planes de desarrollo anteriores, está fundamentalmente orientado a hacer gestión de riesgos ambientales en el corto plazo ya la inclusión de tecnologías limpias de transporte para el ordenamiento de la ciudad alrededor del agua en el largo plazo. Si bien este eje, sus programas y proyectos podrían ayudar a fortalecer una cultura sobre el cambio climático, proteger los bordes urbano-rurales con proyectos de protección de los cerros orientales y los páramos, la generación de proyectos ecológicos como eco barrios, aldeas ecológicas, etc., no es claro como en el periodo de gobierno tenga impactos valorables por la población. Tampoco es claro que los puntos de acción contra el cambio climático, más allá de lo sugerido en transporte público, realmente enfrenten fenómenos en gran parte globales generados por un modo de producción y consumo depredadores de la naturaleza. El tema vial, que es objeto de grandes debates, incluye el metro pesado, el ligero, nuevas vías para Transmilenio,  el SITP y la no construcción de la ALO. Sin embargo, preocupante es que se impongan gravámenes por congestión como se señala en el componente de financiamiento.

El eje de defensa y fortalecimiento de lo público destaca la lucha contra la corrupción, la idea de promover un enfoque de mayor participación ciudadana con los cabildos, los presupuestos participativos, etc., si bien el balance hasta ahora no es muy positivo ni se observa nada en relación con el fortalecimiento de un enfoque de descentralización democrática de la ciudad; preocupa que con la creación de la Secretaría de Seguridad y la propuesta de territorios de paz y seguridad ciudadana se abra una práctica de control y disciplinamiento policíaco y militar de la protesta ciudadana.

El monto del financiamiento del Plan es de alrededor de 61 billones de pesos, el más grande hasta ahora de plan de desarrollo alguno de Bogotá; sin embargo, su problema central es su incertidumbre. Parece que el déficit real alcanza los 18 billones de pesos, más allá de los 6 billones a los que alude el debate en el Concejo.  Aunque se promueve la idea de generar impuestos de carácter progresivo(por ejemplo, ajuste del Impuesto Predial Unificado y del ICA) y la participación ciudadana en la asignación del gasto, gran parte del financiamiento se fundamentará en endeudamiento (4,3 billones de pesos) que parece ser es el más grande los últimos gobiernos y, para hacer realidad muchos de los proyectos de renovación y revitalización, movilidad, etc., el gobierno tendrá que acudir a financiamiento del gobierno nacional (amarre a los planes del gobierno nacional?), a las tasas por congestión, parqueo en vía y alumbrado público, y a la asociación público-privada, instrumentos neoliberales cuyos resultados han sido generalmente la captura por el sector privado de los recursos públicos en detrimento de los sectores desprotegidos de la sociedad.

El debate del Plan en el Concejo se desarrolla en un marco de impopularidad del gobierno de Petro para el cual, según las encuestas, el apoyo ciudadano ha decaído de 72 a 30 por ciento en aprobación en cuatro meses. Este debate ha consolidado un alineamiento de las fuerzas entre la derecha rabiosa, sobre todo Uribista, encabezada por Orlando Parada, que se opone al Plan. La de sectores de centro-derecha, como el que encabeza Gina Parody, que se opone al endeudamiento de 4,3 billones, considerándolo excesivo y riesgoso para la calificación triple AAA de las finanzas de Bogotá, y a la falta de un enfoque de favorecimiento a la inversión extranjera al supuestamente preferirse un crecimiento basado en el mercado interno. Presiones de gremios como la Cámara Colombiana de la Infraestructura que exige inversiones privadas de corto de plazo en las obras viales. Desde el PDA, aunque se mantiene la posición general de apoyo a aquellas iniciativas en línea con la política social de los dos gobiernos del Polo y de crítica y oposición a lo que no corresponda a las bases del ideario de unidad, se observa, sin embargo, una oposición al manejo de Transmilenio y el TLC desde el MOIR y oposición desde el Polo que Suma, que califica el Plan como un retroceso. Esas oposiciones, sin embargo, parecen diluirse en el marco de las concesiones hechas por el gobierno a los concejales como estrategia para que el Plan salga por acuerdo.

Algunos analistas suponen que de ejecutarse el Plan podría afectar el poder tradicional de la ciudad y favorecer, en el proceso de realineación de fuerzas en el plano nacional, una especie de llave Santos-Petro, y consolidar un espacio perdurable de poder al Progresismo. Algunas declaraciones de Navarro, alrededor de las posibilidades de salida política al conflicto, que ellos apoyarían, podrían ser un elemento a tener en cuenta frente a nuestra política de alianzas en la perspectiva de la lucha por la paz.

En todo caso, la izquierda requiere revisar su experiencia de gobierno en la ciudad, construir una visión de ciudad democrática que, por ejemplo, como señala David Harvey en su reciente libro Ciudades Rebeldes, fortalezca el efecto de sus acciones políticas en la confrontación del proceso creciente de degradación del trabajo y de los recursos del suelo a manos del capital.