viernes, 2 de noviembre de 2018

La reforma a la Consulta Previa: autoritarismo, racismo y el eufemismo del bien común

Alhena Caicedo (*)

La semana pasada la bancada de Cambio Radical radicó la propuesta de reforma a la ley de Consulta Previa. De pasar en comisión, el congreso debatirá una de las iniciativas con mayor impacto sobre los pueblos y las comunidades étnicas del país. Hace casi treinta años, la constitución de 1991 reconoció el carácter pluriétnico y multicultural de Colombia, y les otorgó derechos diferenciales a estas poblaciones históricamente excluidas.


El estado colombiano adoptó el convenio 169 de la OIT sobre derechos de los pueblos étnicos y tribales, e incorporó la Consulta Previa como mecanismo diferencial para proteger los derechos de los indígenas, afrocolombianos, raizales y rhom frente a iniciativas y proyectos que pudieran afectar su vida en los territorios. A partir de allí han sido varios los casos en los que la Consulta ha permitido escuchar las voces de los pobladores locales que se enfrentan a grandes proyectos que pasan por sus casas, sus propiedades colectivas, sus territorios sagrados, etc., adelantando iniciativas de infraestructura, minería, represas, entre otras. El mecanismo ha contribuido a que comunidades que han sido marginadas, puedan participar de las decisiones que se toman sobre los lugares en que viven. Por ello, es actualmente la principal herramienta para defender su derecho a decidir sobre sus territorios frente a decisiones que otros toman sobre ellos para beneficio propio. La razón de ser no solo tiene que ver con la diferencia étnica. En el país, las decisiones sobre iniciativas y proyectos de gran envergadura que se despliegan en lo regional suelen tomarse de forma centralizada desconociendo si hay o no pobladores que tienen opinión y derecho. De allí la importancia de garantizar mecanismos legítimos de participación.

Ahora bien, ¿por qué plantear una reforma a la consulta previa? De acuerdo con la exposición de motivos de CR, quien hace su diagnóstico a partir de las valoraciones hechas por ciertas carteras en conjunto con los gremios, el empresariado y los inversores internacionales, la consulta es un mecanismo que se ha usado de forma abusiva, y a través del cual se han impedido adelantar proyectos necesarios para la modernización del país. Esta lectura tiene una amplia resonancia en los medios de comunicación que ven la consulta previa relacionada con los grupos étnicos como algo lejano y marginal, pero amenazante para el futuro de la nación. Poco a poco se ha venido naturalizando y extendiendo la idea perversa de que las comunidades indígenas y afrocolombianas son un obstáculo para el desarrollo del país. Este argumento es en si mismo racista. Vargas Lleras aseguró en su columna del tiempo, que “el país se ha hecho ingobernable”, seguro por cuenta de indios y negros que abusan de los mecanismos constitucionales de participación. El discurso racista del que hablamos enfila sus cañones contra del estado social de derecho y el carácter garantista de la constitución del 91, aduciendo que es exagerado, abusivo y poco representativo: que una población que no llega al 3.5 % del total nacional tenga incidencia en las decisiones del estado. Estadística falaz y excluyente. Eso lejos de ser un indicador de lo mal que funciona la consulta, debería ser un indicador de lo mal que funciona la democracia. El ataque a la diversidad étnica y cultural, considerada como un porcentaje insignificante, se contrasta de forma retórica con la defensa del bien común. O como dice Vargas Lleras, “el interés general que debe primar sobre el particular”.


Ahora bien, si hablamos acá de proyectos de minería, energía e infraestructura, debería estar claro también cuál es el interés general de tales proyectos. Seguro es más fácil calar en la opinión pública hablando de infraestructura vial, que de hidroeléctricas o concesiones petroleras y mineras. Lo que se ha visto en las últimas décadas sobre proyectos de este tipo, es que lejos de encarnar el bien común representan intereses corporativos y particulares, que gozan de beneficios y privilegios fiscales, cuyas regalías rara vez llegan a invertirse en las comunidades más excluidas de las regiones donde se desarrollan. No se pone en este proyecto ninguna regla al tipo de inversión, menos a las condiciones de negociación de la plusvalía generada por los proyectos o las concesiones. Las comunidades son asumidas como entes pasivos y sin criterio. Una negociación real sobre afectaciones debería incluir el hecho de que las comunidades pueden convertirse en co-inversionistas con derechos en la distribución de las ganancias.

¿Qué propone esta reforma? En principio se trata de reglamentar el mecanismo para hacerlo más eficiente. Sin embargo, habría que partir de lo que se asume como eficiente.

La propuesta presume comprender y defender la diferencia étnica y cultural mientras impone el criterio del establecimiento no solo para reglamentar procedimientos y términos, sino para fijar valoraciones, priorizaciones, y sentidos del consenso. La nueva ley buscaría convertir la consulta en un simple trámite a “surtirse buscando mayor beneficio a menor costo”. Esto rápidamente se traduce en que a falta de consensos totales entre las partes –único caso donde la consulta funcionaría como forma participativa-, el gobierno tendrá el derecho a tomar las decisiones de acuerdo a su criterio y, por supuesto, conveniencia. Así las cosas, el trámite expedito y a bajo costo que se impondrá será el test de proporcionalidad que deberán implementar los funcionarios públicos encargados. Ese test ponderará las afectaciones y las medidas de acuerdo a criterios “proporcionales” donde se priorizarán compensaciones relacionadas con las afectaciones, el “fortalecimiento organizativo y cultural a las comunidades y los proyectos productivos”, otro punto sensible si se considera que descarta inversiones en salud, educación e infraestructura.

La propuesta se apoya en la idea de tener un Registro Único de Pueblos para establecer cuáles son las comunidades que tienen derecho a la consulta. La idea del registro en sí misma podría ser útil, sin embargo, desconoce abiertamente la falencia estructural de información demográfica y distribución étnica, catastral, los impactos del conflicto armado, de las economías mafiosas y la corrupción que irriga el estado colombiano. Cientos de comunidades indígenas, afrocolombianas, raizales y rhom llevan años esperando el reconocimiento oficial del ministerio del interior y la certificación su condición étnica. Las distintas instituciones se tiran la pelota entre si (ART, Min del interior, IGAC, etc.). Sin duda quien cargará a cuestas con la responsabilidad de garantizar la proporcionalidad autoritaria del test será la oficina de consulta previa del ministerio y sus funcionarios. A lo anterior se suman las dificultades para generar sinergias entre las instituciones y la falta de reglamentación de mucha legislación que garantiza los derechos étnicos. Antes de promover el uso del RUP como herramienta exclusiva para la aplicación de esos derechos deberían garantizarse las condiciones básicas para actualizarlo debidamente. Para ello es perentorio reconocer la ignorancia estructural de las instituciones y el desconocimiento sistemático del estado colombiano sobre las formas de vida de las poblaciones más excluidas, sus particularidades culturales y étnicas, sus instituciones y sus propias propuestas de desarrollo local y regional. Muy diferente sería la cosa si el establecimiento al menos conociera y tomara en serio los ejercicios de planeación y gobierno incluidos en los planes de vida y etnodesarrollo de las comunidades étnicas.


Iniciativas legislativas como esta se sintonizan actualmente con otras que buscan reversar los derechos alcanzados por las minorías, así como desactivar mecanismos de participación fundamentales para la democracia. Allí están la propuesta de reforma a las consultas populares, la propuesta de reforma a la ley de restitución de tierras, a la ley 160, y aquellas que pretenden criminalizar la protesta social y estigmatizar a los movimientos sociales como enemigos del orden, y aliados de las mafias trasnacionales, como aseguró recientemente el nuevo ministro de Defensa.

En resumen, la propuesta de reforma a la consulta previa parte de argumentos racistas, excluyentes y estigmatizadores. Se suma a las iniciativas de la bancada de gobierno por acabar con mecanismos de participación promovidos por la constitución como las consultas populares y la tutela. De aprobarse en el congreso sería un retroceso sin precedentes tendiente a recusar la diversidad étnica y cultural de la nación, a desconocer las particularidades de las formas de vida regional, y sobretodo, a la invisibilización de las desigualdades estructurales que configuran los escenarios en los que se dan la mayoría de las consultas previas. La búsqueda de una reglamentación que evite el abuso es válida, pero el eufemismo del interés general no puede ser un instrumento del establecimiento para desconocer las carencias en la regulación de proyectos extractivistas, menos cuando estos pueden representar graves amenazas para la vida de la gente, el cuidado de la naturaleza y la conservación de recursos estratégicos. La consulta previa no es solo un derecho de las comunidades étnicas. Es sobretodo un principio de participación democrática, que hace posible la descentralización y promueve una comprensión distinta del peso de las comunidades locales y de las regiones en la toma de decisiones.


(*) Doctora en Antropología, Profesora de la Universidad de Los Andes, Presidenta de la Asociación Colombiana de Antropología ACANT y miembro del Centro de Pensamiento RaizAL


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